La posibilidad de suspensión de contrato o reducción de jornada por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción derivadas de causas de fuerza mayor se encuentra prevista de forma genérica en el artículo 47 del Estatuto de los Trabajadores. Esta disposición prevé un procedimiento para que un empleador pueda acogerse a esta posibilidad. Se prevé una serie de plazos en los que la Administración ha de dar respuesta.
Sin embargo, no se prevé el Silencio Administrativo Negativo para el caso en que la Administración no resuelva y notifique dentro del plazo estipulado. El Real Decreto 1483/2012, de 29 de octubre, aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos y reducción de jornada tanto por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción, así como por causas de fuerza mayor. En los procedimientos previstos y desarrollados por este Real Decreto no se dice nada acerca del sentido del Silencio Administrativo para el caso en que las peticiones realizadas por los empleadores no sean resueltas y notificadas dentro del plazo estipulado para ello.
A su vez el Real Decreto 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19. Sus artículos 22 y 23 prevé las medidas excepcionales en relación con los procedimientos de suspensión de contratos y reconducción de jornada por causa de fuerza mayor y por causas económicas, técnicas, organizativas y de producción. Ninguno de estos artículos prevén tampoco nada acerca del sentido del silencio administrativo que puede darse para el caso en que a Administración competente no resuelva y notifique en el plazo estipulado las solicitudes de estas medidas que puedan realizar los empleadores.
Así las cosas, ante esta falta de previsión hay que acudir a los criterios generales acerca del sentido del silencio administrativo que pueda darse, éstos se encuentran previstos en a Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
De acuerdo con el artículo 2 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, esta ley se aplicará al sector público, que comprende:
“Artículo 2. Ámbito subjetivo de aplicación.
1. La presente Ley se aplica al sector público, que comprende:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) El sector público institucional.
2. El sector público institucional se integra por:
a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de esta Ley.
3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público previstos en la letra a) del apartado 2 anterior.
4. Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley.”
Así las cosas, esta ley es de aplicación supletoria a los procedimientos de suspensión y reducción de jornada por causas de fuerza mayor, causas económicas, técnicas, organizativas y de producción. Para el caso en que no se prevea el sentido del silencio administrativo en el seno de estos procedimientos hay que acudir a su artículo 24, relativo al silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, pues hay que tener al empleador que inicia este procedimiento como interesado en el seno del mismo:
“Artículo 24. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del
interesado.
1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
[…]
2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 21 se sujetará al siguiente régimen:
a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.
b) En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.
4. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o
privada. (…)”
Así las cosas, de acuerdo con los dispuesto en el artículo citado, el sentido del silencio administrativo solo podrá ser positivo. A su vez, para el caso en que haya una resolución expresa por parte de la administración una vez se haya producido el silencio administrativo positivo, solo podrá confirmar la estimación. Y se deberá tener el silencio administrativo positivo como un Acto administrativo que pone fin al procedimiento. Sin embargo, no se deben perder de vista las facultades de las que dispone la Administración Pública para revisar de oficio sus propios actos en la vía administrativa. Esta facultad revisora se prevé en el Título V de la ya citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, concretamente en sus artículos 106 a 111.
El artículo 106 se refiere a la posibilidad de revisar de oficio los actos que adolezcan de defectos que supongan su nulidad. Cabe recordar que la nulidad de los actos administrativos se prevé para los supuestos tasados del artículo 47 de esta misma ley.
“Artículo 106. Revisión de disposiciones y actos nulos.
1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2.
[…]
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.”
Así las cosas, podrá incoarse este procedimiento de oficio y será necesario para acordar la nulidad de actos administrativos un Dictamen emitido por el Consejo de Estado u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma. Este procedimiento caducará en el plazo de 6 meses desde que se inició si no se ha dictado resolución expresa.
Para poder hacer uso de este procedimiento deberá incardinarse el motivo de la nulidad en uno de los supuestos tasados en el artículo 47 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, se cita a continuación las causas de nulidad que pueden ser invocadas por la Administración Pública para declarar la nulidad de oficio de la resolución presunta:
“Artículo 47. Nulidad de pleno derecho.
1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
[…]
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.
2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.”
Sin embargo, de acuerdo con el citado artículo 24 para el caso en que la solicitud presentada por el empleador sea estimada por silencio administrativo, dicho silencio tendrá a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.
Por lo tanto, si la Administración pretende declarar la nulidad de un acto que ella misma ha dictado (aunque sea por silencio administrativo positivo), primero deberá instar su nulidad en la vía jurisdiccional y una vez tenga la resolución que declare tal nulidad deberá declarar su nulidad en la vía administrativa. Pues de lo contrario estaría yendo contra sus propios actos, aunque hayan sido dictados por silencio administrativo, ya que el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre considera los actos administrativos dictados por silencio administrativo como actos expresos que ponen fin al procedimiento, y solo permite una resolución expresa estimatoria posterior al momento en que deba entenderse producido el silencio administrativo positivo. En este sentido se expresa la STS J Andalucía 733/2017, Sala Social 1ª, de 8 de marzo:
“b) Que, siendo posible el derecho, la Administración lo reconozca tácitamente mediante silencio positivo, en cuyo caso:
b.1.- Si la Administración emite resolución expresa posterior, solo podrá tener por contenido la confirmación del acto presunto; de forma que si lo contradice no solo estará actuando contra sus propios actos sino que dicha resolución expresa será anulable.”
Y en relación a la STS 420/2018, de 5 de marzo, la misma dispone que la Administración no irá en contra sus propios actos cuando declare la nulidad de un acto administrativo cuya nulidad haya sido declarada previamente en un procedimiento judicial.
La jurisdicción competente para declarar la nulidad de dicho acto será la social de acuerdo con el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Social, puesto que se tendrá que acreditar que el empleador no cumplía con los requisitos fijados por el Real Decreto 8/2020 para poder acogerse a la medida solicitada.
El procedimiento deberá ser individualizado para cada petición, pues se deben justificar, acreditar y motivar dichas causas de nulidad. De lo contrario deberá instarse a la nulidad de todo el Decreto 8/2020 para obtener una nulidad de todos los procedimientos que del mismo se deriven.
Al tenerse que declarar la nulidad en sede judicial, las partes interesadas tendrán derecho a agotar todo el sistema de recursos jurisdiccionales previsto en la legislación.
Otra de las facultades de revisión de la Administración Pública es la declaración de lesividad de los actos administrativos anulables y posterior impugnación de los mismo ante la jurisdicción, a fin de que se anulen:
“Artículo 107. Declaración de lesividad de actos anulables.
1. Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.
2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 82.
Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.
3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.
4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia. […]”
En este supuesto la Administración deberá iniciar un procedimiento para declarar la lesividad del acto administrativo que pretenda anular. En dicho procedimiento el interesado tendrá derecho a audiencia y tendrá una duración máxima de 6 meses desde que se incoe el procedimiento hasta que se notifique la resolución al interesado.
Una vez se haya declarado la lesividad del acto la Administración deberá acudir a la vía jurisdiccional para instar a que el órgano judicial declare la nulidad del acto declarado lesivo. En dicha vía judicial el interesado tendrá derecho a agotar todas las instancias mediante el sistema de recursos.